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2003年10月中国台北海峡两岸民办教育研讨会
2006-09-01        点击:2419

建立公平的競爭機制,

積極鼓勵和大力支持民辦學前教育事業的發展

 

           

從上世紀90年代開始,大陸的辦學體制有了極大的變革,其中最引人注目的是教育的民營化,非政府組織和個人加入辦學的程度逐漸加大。大陸經濟出現的民營化、教育體制的改革和政策調整、社會大衆對優質教育的需求以及國際教育民營化趨勢的影響等構成了大陸教育民營化的背景。在這種背景下,作爲非義務教育範疇中的學前教育,其民營化的速度更快、數量更多就是十分自然的事情了。

今年1月,由教育部等部門(單位)簽發的《關於幼稚教育改革與發展的指導意見》將今後5年(20032007年)大陸幼稚教育改革的總目標定位爲:“形成以公辦幼稚園爲骨幹和示範,以社會力量興辦爲主體,公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。根據城鄉的不同特點,逐步建立以社區爲基礎,以示範性幼稚園爲中心,靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路,爲06歲兒童和家長提供早期保育和教育服務。”根據有關的教育法規,大陸對民辦教育實行“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針,提倡社會力量辦學以非義務教育爲重點,義務教育作爲公辦的補充。由此可見,在政府管理的層面上,大陸已將民辦學前教育放在了重要的位置。

大陸民辦學前教育事業的快速發展勢在必行,在不少地區,民辦學前教育已經成爲學前教育的主體。在民辦學前教育事業的發展過程中,必然會出現各種問題,而在這些問題中,民辦學前教育與公辦學前教育的不公平競爭是主要問題之一。在民辦學前教育開始進入快速發展時期,建立公平的競爭機制,將有益於民辦學前教育事業的健康發展。

一、民辦學前教育與公辦學前教育在競爭中存在不公平

一個健全的教育體制,應該由公辦和民辦兩部分構成,這兩個部分的作用不同,它們不可相互替代,卻能相輔相成。政府可以而且應該通過辦學體制的多元化,去解決教育資源的不足與社會對優質教育的需求之間存在的矛盾。

大陸用於公共教育事業的經費是極爲短缺的。聯合國教科文組織的有關資料表明,當今大陸正在運用占不到全球1%的基礎教育經費的投入,培養占世界約20%的中小學生。在教育投資上,大陸的教育經費在國家義務教育方面尚有極大的短缺,因此不可能在包括學前教育在內的非義務教育方面有很大的作爲。

事實上,民辦學前教育機構的存在和發展,不僅會增加學前教育的容量,而且還能啟動整個學前教育體系。當然,民辦學前教育機構也會有其局限性,例如,部分民辦學前教育機構將盈利的目的置於爲社會服務之上,以迎合家長需求作爲經營的主要手段,等等。但是,決不應該因其可能存在的局限性而抑制其發展。

民辦學前教育機構的發展,是在與公辦學前教育機構競爭的情況下進行的,這種競爭存在著諸多的不公平。

首先是民辦教育法規和政策往往難以得到充分落實,不少地區,各級政府管理部門在操作過程中的職能存在偏差。政府對民辦學前教育機構的宏觀管理還缺乏經驗,原管理體制的管理慣性尚在起作用,一些政府職能部門官員的思想觀念和政策水平,直接影響民辦學前教育機構依法經營和管理的政策水平和行爲方式;還有些職能部門的官員對民辦學前教育機構和公辦學前教育機構並非一視同仁,對民辦學前教育機構的“管、卡、壓”現象還多少存在。

第二,在激烈的競爭中,民辦學前教育缺乏優質教育資源和持續發展能力。

在優質教育資源中,師資是第一位重要的。民辦學前教育機構若要與公辦學前教育機構在真正意義上競爭,其首要的條件是師資水平應該比較公辦學前教育機構爲高,至少應與公辦學前教育機構的師資相當。

但是,與公辦學前教育機構相比,民辦學前教育機構缺乏師源。教育主管部門往往不向民辦學前教育機構分配幼稚園教師,或者是在先滿足公辦學前教育機構的前提下,才向民辦學前教育機構分配教師。即使師資培養機構對學員的分配機制已經逐漸從單向分配改變爲雙向選擇,但是,由於受傳統觀念的影響,剛從師資培養機構畢業的學員對民辦學前教育機構教師的地位、職業穩定性、福利待遇等仍然存在偏見,他們往往不會將民辦學前教育機構作爲自己對工作崗位的首選,此外,由於教育主管部門對在民辦學前教育機構從事工作的教師,在職稱評定、職後培訓、資訊服務等方面往往還不很到位,這種狀況加劇了他們的偏見。由於經濟上的原因,在一般情況下,民辦學前教育機構不可能用高薪聘用教師,因此,民辦學前教育機構難於吸引高水準的教師。儘管民辦學前教育機構在聘用教師方面的機制較活,可以根據發展需要而對教師進行流動,但是,師資隊伍的優化和流動,是受教育機構外部教師市場的影響,民辦學前教育機構師資的補給,不是供大於求,而是求大於供。由是,與公辦學前教育機構相比,民辦學前教育機構往往難以保持其師資隊伍的穩定性,難以建設一支高水準的教師隊伍。

在優質教育資源中,場所、設施和材料也很重要的。公辦學前教育機構,特別是部分優質的公辦學前教育機構,能得到政府資金的投入,甚至是高額資金的投入。與公辦學前教育機構相比,不少民辦學前教育機構缺少資金投入,致使場所難以達標,機構的設施簡陋,幼兒活動的材料匱乏。

其三,轉制的學前教育機構放棄了自己應盡的義務,也造成了競爭中的不公平。

在大陸部分地區,公辦學前教育機構採取“轉制”的方式,逐漸使部分公辦學前教育機構民辦化。“轉制”的形式是多種類的,例如,若干年內由政府撥給教師基本工資和生均經費,以後逐年減少,最後由學前教育機構獨立運行;或者從“轉制”開始,就完全按民辦的機制運行,等等。

轉制的學前教育機構一般都享有教育行政部門的特殊待遇,如教師有國家認同的編制,政府給以貸款或其他支援,政府有償或無償提供場所、設施和材料,等等。這種頗具爭議的民辦學前教育機構既享受公辦學前教育機構的待遇,又在爲社會盡相應的義務方面降低了責任,例如,在招生、收費、辦學自主權等關鍵問題上享受民辦學前教育機構的待遇,使它們在社會上極具競爭力。這些轉制的學前教育機構給真正意義上的民辦學前教育機構造成了壓力,造成了競爭中的不公平。

總之,大陸民辦學前教育事業的發展尚受到諸多制約,民辦學前教育與公辦學前教育公平競爭的機制尚有待形成。

二、建立公平的競爭機制,促進民辦學前教育事業的發展

建立公平的競爭機制,是保證民辦學前教育事業健康發展的重要條件。

建立公平的競爭機制,其首要解決的問題是政府管理層面的問題。解決這一問題的出路是轉變政府職能,從根本上改變政府包攬舉辦學前教育機構和依靠行政手段管理教育的格局,使辦學重心下移,逐漸形成運用立法、政策引導、監督評價以及提供各種服務的管理機制。

民辦學前教育機構自籌資金,更應有較爲寬鬆的政策環境。當今,政府在教育經費方面財力不足,不可能給予民辦學前教育機構大量的資金支援;大陸尚缺乏各種公益性的社會基金,民間資金也不雄厚,因此,只有通過政府政策的扶持,才能吸引和導向社會資金流向學前教育。各級政府職能部門必須逐漸克服原管理體制的管理慣性,突破原有的思想觀念,在土地劃撥、稅收減免、資金籌集、投資回報、獎勵補助等方面給予民辦學前教育機構以扶持。例如,政府可以通過科學評估,將一部分教育資金投入社會認可度高的學前教育機構,不管是公辦的還是民辦的,以鼓勵和支援民辦學前教育機構的發展。又如,政府還可設立財政專項資助、補助或獎勵基金,對民辦學前教育機構中有突出貢獻的集體和個人給予資助、補助或表彰。各級政府職能部門應在審批註冊、分類定級、教師培訓、職稱評定、表彰獎勵等方面,給予民辦學前教育機構與公辦學前教育機構同等的地位。各級政府職能部門應切實貫徹實施大陸對民辦教育的“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的16字方針,而不是將民辦學前教育看成是可有可無的,或者只是公辦學前教育的補充。

建立公平的競爭機制,應該逐漸擺脫以所謂的“客觀標準”去評價民辦學前教育機構的做法。鑒於公辦學前教育與民辦學前教育在性質、功能、經營和管理的運行方式等方面都存在很大的差異,用同一標準衡量和評價這兩類不同性質、功能、運行方式的學前教育機構不僅是不公平的,而且是不科學的。以“公辦幼稚園爲骨幹和示範”的意義,也許更多的是表現在這些有示範作用的公辦學前教育機構應能在最大程度上反映國家、地方政府對學前教育的基本導向,特別是在教育觀念和教育行爲上的基本導向。在市場經濟下,對於如何經營和管理學前教育機構,這些示範性的公辦學前教育機構不可能對民辦學前教育機構具有示範作用。

同類才具可比性。因此,應該選取民辦學前教育機構中的佼佼者作爲民辦學前教育機構的典型,並充分發揮輿論導向的作用,重點宣傳這些具典型意義的教育機構,發揮榜樣的“激勵價值和示範價值”,爲民辦學前教育機構設立規範和榜樣。

在市場經濟條件下,教師已經開始不再依附於教育機構,而是與社會直接建立了溝通渠道,從而逐步獲得了在社會中自由選擇和主動發展的地位。隨著市場經濟的逐步完善,社會保障和工資福利制度等也會逐步建立和完善,與公辦學前教育機構相一致的教師與機構之間的雙向選擇運行機制也會逐步完善。在這種情況下,民辦學前教育機構教師隊伍穩定的問題才有可能得到逐步解決。

三、民辦學前教育機構之間的公平競爭問題

與公辦學前教育的承辦者不同,民辦學前教育的承辦者不僅是管理者,而且還是經營者。由於是經營者,就必然會考慮經營利潤,考慮資金回流,注重市場的變化,注重機構的“包裝”和創新。

在經營和管理過程中,不顧學前教育本身的規律,甚至違背學前教育的規律,一味追隨和迎合家長的需求,或者玩弄種種手法,吸引甚或矇騙家長,以取得利潤的回報,這是一種做法。

在經營和管理過程中,依據學前教育本身的規律,在顧及利潤回報的前提下,更多考慮社會利益,考慮學前教育承辦者應盡的責任和義務,爲提高學前教育的質量,爲打造學前教育機構的品牌而不懈努力,這是另一種做法。

在民辦學前教育機構之間,也要建立公平的競爭機制,這種競爭機制應該有明確的教育價值取向,這就是說,在政府政策的傾向上、在社會輿論的導向上以及在社會資源的分配上,都應該有所偏向,偏向於那些按學前教育規律認真舉辦民辦學前教育的承辦者,偏向於那些真正能爲學前兒童謀利者。從表面看來,這種偏向似乎不很公平,但是,只有這樣的不公平,才能增強民辦學前教育持續發展的能力,才能規範民辦學前教育機構的辦學行爲以及健全其自律與他律的機制,才能在真正意義上保證民辦學前教育事業的健康發展。

           

 

參考文獻:

1.瞿延東:關於民辦教育改革與發展中的幾個問題,《民辦教育動態》1999年第10期。

2.王慶文、馮建軍:民辦幼稚園管理中存在的問題與對策,《民辦教育動態》2002年第12期。

3.方建鋒:頗具爭議的公立學校轉制:大膽的政策構想與明顯的操作誤差,《民辦教育動態》2002年第12期。

 

(華東師範大學基礎教育改革與發展研究所

 學前教育研究所   朱家雄)

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