大陸今後5年幼稚教育改革和發展的政策
導向以及所需解決的問題
朱家雄
華東師範大學 學前教育研究所
上海市中山北路3663號 （郵編200062）
摘要: 論文闡述了大陸今後5年幼稚教育改革和發展總目標，分析了政策決策者提出這一改革和發展總目標的國際和國內背景,提出了爲實現這一總目標，政策決策者和幼稚教育工作者所面臨的和需要解決的一系列問題。
2003年3月4日，國務院辦公廳轉發了教育部等10個部門（單位）關於幼稚教育改革和發展指導意見的通知，提出了大陸今後5年（2003-2007年）幼稚教育改革的總目標：“形成以公辦園爲骨幹和示範，以社會力量興辦爲主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。根據城鄉的不同特點，逐步建立以社區爲基礎，以示範性幼稚園爲中心，靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路。爲0-6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務。”本文擬對提出這個目標的背景以及實現這一目標所存在的問題作一剖析。
提出今後5年幼稚教育改革總目標的背景
筆者認爲，提出上述今後5年大陸幼稚教育改革總目標，是與國際和大陸幼稚教育改革和發展的背景有密切聯繫的：
1．對建立“早期兒童整合性服務機構”的關注
幼稚教育既有教育功能，又有保育功能，這並非新的理念。麥克米倫（Macmillan, M.）早年在英國保育學校就已經運用了“養育”（nurturance）這個詞,概括了幼稚教育的這種特徵，意味著在作教育計劃時應認真考慮保育和教育兩個方面。
近年來，一些國家從教育理念到教育實踐，在保育與教育整合方面有了新的進展。從概念上講，“早期兒童保育”（Early Childhood Care, ECC）和“早期兒童教育”（Early Childhood Education, ECE）這兩個具不同涵義而又相互關聯的辭彙，開始被“早期兒童保育和教育”（Early Childhood Care and Education, ECCE）這一整合性辭彙所替代。“‘早期兒童保育’的原意不含教育成分，在發展中國家，它常與對兒童的健康、營養和衛生的關注聯繫在一起；而在發達國家，它則通常被認作爲是爲參與工作的母親而設立的社會服務；從歷史的觀點看，它也與爲障礙兒童而設立的社會服務機構有聯繫。而‘早期兒童教育’則被看作是完全關注兒童早期學習過程的一種服務。”（Early Childhood Care? Development? Education? UNESCO Policy Briefs on Early Childhood, No.1/ March 2002）“‘早期兒童保育和教育’是‘早期兒童教育’涵義的拓展，加入了保育的成分。這個詞也可以在次序上作一顛倒，成爲‘早期兒童教育和保育’(ECEC)，以示對教育的強調。”（同上）
這一整合性辭彙開始被運用，在政府政策、社會運行等方面都有了新的發展，一些國家開始大力發展以社區爲基礎的“早期兒童整合性服務機構”（integrated services for young children），爲兒童及其家庭提供教育、保育和健康服務。例如，由英國國會和教育部資助的一個研究專案正在澳大利亞、德國、希臘、葡萄牙和英國進行，並已擴大到美國、日本和中國大陸，此專案旨在探究和發展“早期兒童整合性服務機構”。以英國爲例，已經建立起100餘個“早期兒童整合性服務中心”，爲兒童及其家庭提供教育、保育和健康服務，包括爲0-5歲兒童提供的教育和保育、爲5-11歲兒童提供的校外活動服務、爲家庭提供的初級健康服務和其他支援性服務、爲少女懷孕者提供的服務、爲成人提供的教育，有的還爲家長、教師以及其他社會人員提供有關早期教育的專業訓練,等等。
大陸政府、學術界和教育實踐工作者已經認識到在社會和經濟狀況發生快速變化的時期，這些國家取得的以社區爲基礎的早期兒童整合性服務機構的經驗有相當的可取之處，因爲這種做法能較好地適合和解決社會生活多元化、資訊化以及由此帶來的社會生活緊張而造成的一系列問題；能將早期兒童教育放置於社會的基本單位——社區這樣一種漸趨密切的人際關係之中，而這類關係正是面向未來的教育的基礎。
2．對“0-6歲學齡前兒童教育一體化”的關注
在大陸，幼兒的社會教育歷來被認爲是爲3-6歲提供幼稚園教育，而0-3歲兒童的教育基本以在家庭中散養爲主。近年來，幼稚園教育開始向下延伸，爲3歲以下的兒童和家長服務，使0-6歲兒童的教育出現了一體化的趨向。
出現0-6歲學齡前兒童教育一體化的發展趨勢，其主要原因是：（1）腦科學研究的新進展，讓人們認識到0-3歲是人一生發展最爲迅速和關鍵的時期，是開發人的潛能的最佳時期。（2）世界上不少國家都有協調主管0-6歲兒童的保育和教育的各種機構，使0-6歲兒童的保育和教育開始得到一體化管理的趨向。（3）由於出生率的下降，幼稚園教育服務功能的擴大等因素，一些幼稚園開始招收2-3歲的兒童，並以親子學苑、家長學校等形式服務於0-3歲的兒童及其家長。（4）部分托兒所（主要對2-3歲兒童實施保育的機構）被並入幼稚園，這些機構由原先強調保育而轉變爲保育和教育並重。
近些年來，在大陸的不少地區，對0-3歲兒童保育和教育的管理，已由衛生部門，或福利部門，轉變爲由教育部門主管，從管理上理順了關係。0-6歲學齡前兒童教育的一體化，使原本以散居家庭養育爲主的0-3歲兒童教育模式轉化爲由全社會關注和參與的保育和教育相整合的教育模式，使0-3歲和3-6歲這兩個年齡段之間産生了自然的銜接。
0-6歲學齡前兒童教育的一體化正以十分快捷的速度在城市發展著，但是，對於0-3歲低齡兒童的教育，缺少真正的教育實體可以依託。應該說，以社區爲基礎的早期兒童教育服務網路的建立能解決這樣的教育實體問題。
3．幼稚教育發展的民營化趨向
從上世紀90年代開始，大陸的辦學體制有了極大的變革，其中最引人注目的是教育的民營化，非政府組織和個人加入辦學的程度逐漸加大。大陸經濟出現的民營化、教育體制的改革和政策調整、社會大衆對優質教育的需求以及國際教育民營化趨勢的影響等構成了大陸教育民營化的背景。據聯合國教科文組織的有關資料，當今大陸正在運用占不到全球1%的基礎教育經費的投入，培養占世界約20%的中小學生，在教育投資上，大陸的教育經費在義務教育方面尚有極大的短缺，因此不可能在包括學前教育在內的非義務教育方面有很大的作爲。多年來，大陸在幼稚教育上的經費投入只占全部教育經費的1.3%左右。在這種背景下，作爲非義務教育範疇中的學前教育，其民營化的速度更快、數量更多就是十分自然的事情了。事實上，民辦學前教育機構的存在和發展，不僅會增加學前教育的容量，而且還能啟動整個學前教育體系。
近20年以來，大陸的幼稚教育在辦園規模上翻了一翻，據2000年統計，大陸學前3年受教育率爲37.4%，即在5998萬名3-6歲的幼兒中，有2244萬名受學前3年的教育（學前1年以上受教育率爲74%）。事實上，近20年來，社會力量辦園始終是辦園的主體。據統計，從1980年到2000年，在幼稚園的幼兒人數從1151萬增加到2244萬；其中，進由教育部門辦的幼稚園的人數從131萬增加到503萬，而進社會力量辦幼稚園的人數則從1020萬增加到1741萬。
以浙江省溫州地區爲例，20年來幼稚園從1978年的57所增加到1998年的2437所，在園人數從7234人增加到185408人，入園率從1.8%增加到58%，其中社會力量辦的幼稚園占2377所，公辦的幼稚園只有60所左右，而且其中有些幼稚園還有個人或集體的股份。
以福建省廈門爲例，據2002年3月統計，廈門市已審批註冊的民辦園有249所，其中按産權歸屬、投資模式、辦園規模和辦園水平，可以分成四種類型和三個檔次，多層次、多類型、多元化的辦園格局已初見端倪。各種類型的民辦園情況見下圖：
廈門市在加大教育投入的同時，提出了“公立幼稚園等學前教育單位除了實驗性、示範性以外，其餘逐步實行企業化管理或改制”的改革思路。
據2001-2005年幼稚教育的發展目標，到2005年爲止，學前3年的受教育率要達到55%（學前一年以上的受教育率要達到80%），即5449萬名3-6歲兒童中由3050名幼兒要能接受3年學前教育，這一目標的實現是很艱難的。在國家資金不可能大量投入的情況下，大力發展民辦教育是理智的選擇。
根據有關的教育法規，大陸對民辦教育實行“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針，提倡社會力量辦學以非義務教育爲重點，義務教育作爲公辦的補充。由此可見，在政府管理的層面上，大陸已將民辦學前教育放在了重要的位置。在這種政策的導向下，以民辦爲主體的社會力量舉辦的幼稚園可望得到進一步的發展。
4．社區的服務功能正在擴大和加強
近些年來，在大陸，“工作單位”和“街道”的概念在弱化，相反，“社區”的概念在強化，隨著幼稚教育發展民營化力度的加強，幼稚教育有逐漸依託社區的發展趨向。社區的運行機制正在逐步建立，社區的服務功能正在擴大和加強，社區資源的綜合運用正在受到關注。
民政部於2000年發佈了《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》提出，在5年內“要大力推進城市社區建設，強化社區功能，合理配置社區資源，以促進社會保障體系和社會服務網路的不斷完善，提高廣大居民的生活質量和文明程度。”根據這一意見，將來整個城市管理體制改革乃至以村民自治爲主的鄉村建設都會以社區爲基礎，在社區中爲居民提供包括0-6歲兒童保育和教育在內的整合性的服務。
近些年來，隨著大陸經濟體制的改革和城鎮化程度的加快，加強社區建設已經成爲重要的任務。在計劃經濟的時代，人們在走向社會以後，就往往一生隸屬於“工作單位”，與“工作單位”發生著千絲萬縷的關係。改革開放以後，特別是近些年以來，社會經濟體制的快速變化，使“單位人”逐漸變爲了“社會人”，而“社會人”與社會之間的聯繫主要不在“工作單位”，而是在居住的“社區”。幼稚教育具有很強的社會性，與社區和家庭的聯繫十分密切，將幼稚教育納入社區建設的重要內容，在社會資源的集積和運用、社會保障體系功能的發揮、社會服務網路的完善等都具重要作用。
幼稚園依託社區，融入社區，其價值不只是限於運用社區資源，更重要的是在更宏觀的層面上加強了對學齡前兒童及其家庭的教育和服務，而這種教育和服務是全方位的，多層次的和多功能的。例如，以社區爲依託的學前教育在管理上會自然地改變將0-3歲兒童和3-6歲兒童的保育和教育按主管部門劃分的方式進行管理的狀況，有益於從整體上規劃兒童的保育和教育，並在管理上對規劃的實施加以保證。幼稚園教育與社區教育和服務相融合，會給大陸幼稚教育帶來新的改革思路和發展契機。
實現這一改革目標所需解決的問題
在大陸，幼稚教育改革和發展的新的政策導向順應了社會和經濟發展的狀況，但是，與實現這一目標相一致的研究並不多，在部分發達地區的政府推動下，少量的以社區爲基礎的整合性學前教育機構已經有了雛型，許多問題急需研究和解決，許多關係有待理順。
筆者認爲，要實現今後5年幼稚教育改革和發展的總目標，需對以下諸多問題進行研究，並有充分的認識，不然，很有可能僅是“運動式”地“走過場”：
（1） 在全球化、資訊化的背景下，建立“以社區爲基礎的整合性幼稚教育服務網路”的價值是什麽？
（2） 在以社區爲基礎的學前教育服務網路的建立中政府和非政府組織的作用分別是什麽？兩者如何協調？
（3） 家庭教育、社區教育和學前教育機構教育如何和諧地發展？
（4） 以社區爲基礎的學前教育服務網路的發展目標、評估標準、保障條件及發展對策是什麽？
（5） 以社區爲基礎的學前教育服務機構的管理體制和運行機制，如社區資源的運用，學前教育服務網路的運行原則和功能定位，等等。
（6） 以社區爲基礎的學前教育服務機構功能的整合性：如對0-6歲兒童的高質量的保育和教育、家長教育和家庭支援性服務、社區對居民的各種教育諮詢和服務、社區爲基礎的健康服務、培訓和研究，等等。
（7） 如何處理好公辦和民辦、正規和非正規教育之間的關係？
（8） 在不同發展水平地區如何推進以社區爲基礎的學前教育服務網路的建立？
所有這些問題的解決並非容易的事，涉及體制上的問題，還涉及人的認識上的問題，等等。
例如，這一目標的實現，首先涉及管理體制的變化，將數十年來傳統的做法改變爲以社區爲基礎，政府統籌規劃，教育部門主管，其他各有關部門相互協調，以教育部門舉辦的示範性幼稚園和社會力量舉辦的示範性幼稚園爲骨幹，以社會力量舉辦的幼稚園爲主體，家長和社區內各部門和方面共同參與的做法。這種管理體制上的變化有賴於社區在組織形態和功能上的成熟，而在大陸，儘管社區的概念已經逐漸被人們接受，社區的作用也在逐漸顯現，但是，由於人們已經習慣於計劃經濟時代依附於“工作單位元”的運作方式，與社區建立密切關係的意識尚很淡薄。這種管理體制上的變化也有賴於政府職能的轉變，從根本上改變政府包攬舉辦學前教育機構和依靠行政手段管理學前教育的格局，使辦學重心下移，逐漸形成運用立法、政策引導、監督評價以及提供各種服務的管理機制，但是，不少地區，政府官員的家長制意識和作風尚未改變，“大社會，小政府”的格局遠未形成。這種管理體制上的變化也有賴於政府各部門在管理上的“條塊分割”的狀況，克服各種權力和利益上的衝突和分歧，形成教育部門主管，其他各部門相互協調的局面尚需時日。這種管理體制上的變化也有賴於處理好公辦與社會力量舉辦的幼稚園在市場競爭中矛盾衝突、在並存共榮中互補等問題。這種管理體制上的變化還有賴於家長和社區其他成員的理念和行爲上逐漸建立起對社區工作的熱情和責任性……。所有這些變化的發生，都需要時間。
又如，建立以社區爲基礎的早期兒童教育服務網路需要大量經費的投入，在國家不投入主要經費的情況下，在社區中作爲主體的是社會力量舉辦的幼稚園，在民營機構尚在追求一定的經濟回報的情況下，社區如何協調各方做到真正意義上的服務還存在很大的困難。
從“依託社區”到“以社區爲基礎”
依託社區舉辦幼稚園與以社區爲基礎舉辦幼稚園，兩者並不完全相同。前者,舉辦幼稚教育的主體是幼稚園，幼稚園仍是獨立運作單位，而社區只是獨立的幼稚園在辦園中的一個依託，涉及到所需解決的問題並不十分複雜，尚無須從體制、機制上作根本的改變；而後者，舉辦幼稚教育的主體是社區，幼稚園等保育和教育機構中主要的一部分，或相當的一部分只是社區的一個組成成分，在這種情況下，所涉及到的問題遠非前者那般簡單。
筆者認爲，在大陸，今後5年中若能初步達成“逐步建立以社區爲依託，以示範性幼稚園爲中心，靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路”已屬不易，而要達成“逐步建立以社區爲基礎，以示範性幼稚園爲中心，靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路”的目標尚需時日。
對於建立以社區爲依託，以示範性幼稚園爲中心，靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路，政府部門已有構想（見圖1），從這一構想中可以看到“以社區爲依託，以示範性幼稚園爲中心，靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路”運行樣式的概況，這種運行樣式與當今大陸的幼稚教育運行樣式之間存在的差別較小，在今後5年內可望形成。
筆者認爲，達成“以社區爲依託，以示範性幼稚園爲中心，靈活多樣的幼稚教育形式相結合的幼稚教育服務網路”目標所需解決的主要問題是：（1）進一步擴大社會力量辦學的規模，特別是鼓勵和扶持社區以集資的方式舉辦幼稚園，並形成一定數量的社會力量辦學的示範性幼稚園；（2）以現有的幼稚園爲基礎，逐漸建立爲0-3歲兒童及其家庭服務的專案，或建立以社區爲基礎的或獨立經營的0-3歲兒童的教育機構；（3）根據需要，舉辦以社區爲基礎的或獨立經營的各種非正規的早期兒童教育機構；（4）逐步改變政府主管部門的職能；（5）打破公辦幼稚園與社會力量舉辦的幼稚園、社區與各類幼稚園之間不相往來的局面，加強相互之間的聯繫，等等。
筆者認爲，“建立以社區爲基礎的幼稚教育服務網路”應該是大陸幼稚教育改革最終所要達成的目標，因爲這一目標的達成，才真正符合大陸經濟體制改革和城鎮化發展的狀況，才真正能爲居民提供全方位的、滿意的0-6歲兒童教育的服務。當然，“建立以社區爲基礎的幼稚教育服務網路”這一目標的實現尚需解決諸多問題，種種因素會制約這一目標的實現，但是，可以相信，“以社區爲依託的幼稚教育服務網路”這一較爲低級形態的幼稚教育格局的形成，會有助於“以社區爲基礎的幼稚教育服務網路”這一高級形態的幼稚教育格局形成。
筆者構畫中的“以社區爲基礎的幼稚教育服務網路”的運行圖見圖2：
以社區爲基礎的整合性學前兒童保育和教育服務網路中可有“整合性社區服務中心” 和其他各種類型的學前兒童保育和教育等組成。“整合性社區服務中心”應是社區爲居民提供多種服務的地方，包括對0-6歲兒童提供高質量的保育和教育，爲家長提供教育和家庭支援性服務（如：對兒童進行家訪，家庭諮詢服務，對單親家長、少女家長的特殊諮詢和服務等），由社區對居民提供各種教育諮詢和服務，提供以社區爲基礎的健康服務（如：孕期測試，嬰兒食品，嬰兒按摩，健康諮詢，與健康有關的學習班等）、培訓和研究（如：保育和教育機構教師的自培基地、嬰兒課程培訓、家長對保育學校課程的學習、基本技能的學習、大學網路學院的學分課程等），對家庭的直接服務（如：社區午餐，社區非正式聚會，爲家長和兒童舉行的家庭活動，巴士出租），等等。“整合性社區服務中心”還應以自身爲核心，爲社區中其他各種類型的學前兒童保育和教育機構提供服務、示範、諮詢、交流和資訊，並與其他社區的“整合性社區服務中心”建立聯繫，使爲0-6歲兒童的保育和教育形成一個有效的服務網路。
以社區爲基礎的學前教育服務網路的建立和發展是當今大陸社會發展的一種需求，對於解決包括兒童保育和教育在內的社會服務問題具積極的意義。建立和發展以社區爲基礎的學前兒童保育和教育服務網路，能充分發揮社會基本組織（社區）的作用，以較小的投入，取得較大的效益，減少各自爲陣，相互扯皮的現象。
參考資料：
1．《關於幼稚教育改革與發展的指導意見》，《幼稚教育》2003年第4期，第4頁。
2．教育部基礎教育司組織編寫：《幼稚園教育指導綱要（試行）》解讀，江蘇教育出版社，2002年版，第1-28頁。
3．UNESCO.(2002),Early Childhood Care? Development? Education? UNESCO Policy Briefs on Early Childhood, No.1/ March 2002.
4．Zhu Jiaxiong, (2002), Early childhood care and education in P. R. of China, KEDI, Korean.
5．Morris, P. Et al. (2001), How welfare and work policies affect children: a synthesis of research, Manpower demonstration research corp. , NY.
6．Roopnarine, J. L. et al. (1999), Approaches to early childhood education, Merrill.